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扎鲁特旗人民政府
关于调整《扎鲁特旗草原生态保护补助奖励
政策实施方案(2016~2020年)》的
报  告
——
扎政发〔2017〕221号

内蒙古自治区农牧业厅:

按照自治区指示精神,经扎鲁特旗人民政府研究,对《扎鲁特旗草原生态保护补助奖励政策实施方案(2016~2020年)》(以下简称“草原补奖实施方案”)进行了调整,现随文上报,请审核。

 

                   扎鲁特旗人民政府

   2017年7月18日

 

 

 

 

扎鲁特旗草原生态保护补助奖励政策

实施方案(2016~2020年)

 

为全面落实新一轮草原生态保护补助奖励政策,根据自治区农牧业厅、财政厅印发的《内蒙古自治区草原生态保护补助奖励政策实施指导意见(2016~2020年)》,内蒙古自治区人民政府办公厅印发的《内蒙古自治区草原生态保护补助奖励政策实施方案(2016~2020年)》(内政办发〔2016〕189号)和通辽市人民政府办公厅印发的《通辽市草原生态保护补助奖励政策实施方案(2016~2020年)》(通政办发〔2016〕65号)精神,结合我旗实际,制定本方案。

一、草原现状

(一)草原资源现状

草原是我旗最大的陆地生态系统,也是畜牧业发展的重要物质基础和农牧民赖以生存的基本生产资料。据2016年草原确权结果,全旗拥有草原总面积1828.67万亩、占全旗土地面积的69.7%。天然草原分为温性草甸草原类、温性典型草原类、低地草甸类、温性山地草甸类、沼泽类等五大类,其中以前两类为主体,分别占天然草原总面积的54.6%和31.9%。天然草原植物有93科、378属、854种,其中有饲用价值的植物526种。天然草原平均亩产可食产草量(干重)62.7公斤,可利用牧草储量11.47亿公斤,年平均载畜量157.1万羊单位。

(二)草原“三化”现状

多年来,由于气候干旱、超载过牧、盲目开垦等自然和人为因素的影响,草原已全部退化、沙化和盐渍化,其中退化面积1373.6万亩、占75.8%,沙化面积351.5万亩、占19.4%,盐渍化面积87万亩、占4.8%。在“三化”草原面积中,有轻度“三化”面积476.6万亩、占26.3%,中度“三化”面积857.1万亩、占47.3%,重度“三化”面积478.4万亩、占26.4%。草原年平均载畜能力分别较上世纪六十年代、八十年代下降49%、20.3%。因此,加强草原保护与建设,不断提高草原生产能力,促进现代畜牧业可持续发展,仍是今后一个时期我们面临的一项艰巨任务。

(三)草原保护建设取得的成效

近年来,国家相继实施了草原围栏、天然草原退牧还草、高产优质苜蓿示范建设等项目以及草原生态保护补助奖励机制等一系列重大工程,不断加大草原保护建设工作力度,进一步完善政策措施,使草原“三化”得到了有效的治理,退化沙化趋势得到有效缓解,局部地区生态环境明显好转,并向良性循环发展,草原保护建设取得了显著成效。全旗草原植被盖度、高度、牧草产量等生态指标有较大的提升。与2000年相比,植被盖度提高了8.5个百分点,青干草产量提高了18.5%,为保护草原生态、促进畜牧业发展奠定了良好基础。

1、完善政策,不断加强草原保护管理。自《中华人民共和国草原法》、《内蒙古自治区草原管理条例》颁布实施以来,扎鲁特旗先后出台了《进一步落实草牧场“双权一制”实施意见》、《草牧场经营权流转的实施意见》、《关于退耕还草和加强草原管护的实施意见》、《关于印发饲草料基地建设规划的通知》等一系列政策性文件,使草原的保护、建设、管理和利用基本步入了法制化管理轨道。全旗在对所有草原落实“双权一制”的基础上,进一步开展了草原确权承包工作。按照草原生态保护的需要,在重点区域依法划定基本草原1341万亩,占草原总面积的73.3%,这是我旗草原保护的“红线”,为全面实行依法治牧和依法治草奠定了基础。截至2015年末,全旗草牧场承包经营权流转面积达到118.65万亩。

2、创新机制,扎实推进草原补奖新政深入落实。2011年,国家实施草原生态保护补助奖励机制以来,按照“保生态、保收入、保稳定、完善相关制度”的总体要求,在认真调查、准确把握牧户信息的基础上,我旗全面落实了草原补奖各项政策,圆满地完成了各项任务,基本建立了草原补奖政策的长效机制。草原新政的深入落实,加快了草原生态恢复速度,有效增加了农牧民收入,促进了草原畜牧业转型升级。2015年,全旗共落实草原补奖政策禁牧任务1030.68万亩,草畜平衡奖励任务663.38万亩;落实牧草良种补贴任务97万亩;发放牧民生产资料补贴2.5万户,每户800元;有63799个农牧户享受到了国家草原补奖惠民政策。

3、增加投入,全面加快草原生态建设步伐。“十二五”期间,全旗在认真做好草畜平衡核算的基础上,以实施退牧还草、牧草良种补贴等项目为契机,不断增加资金投入,扩大草原建设规模。五年来,全旗累计投资10573万元,其中国家投资8920万元、地方及农牧民配套1653万元,年均种植以紫花苜蓿为主的多年生牧草20万亩、饲用灌木16.5万亩、青贮74.3万亩,使多年生牧草和饲用灌木保存面积分别达到28.2万亩、56.7万亩;年均补播改良草地25.2万亩、年均建设退牧还草工程草地围栏41万亩,使累计保存面积分别达到89万亩、1288.6万亩。据2015年监测,工程区平均植被盖度、高度、干草产量分别比非工程区高出13个百分点、7厘米、11.5公斤。

二、一期草原生态补奖政策实施情况

2011年开始,国家启动实施了草原补奖政策,在区、市两级业务部门的具体指导下,我旗以政策创新为支撑,全面落实国家草原补奖各项政策,圆满完成计划任务,初步建立了草原生态保护补助奖励的长效机制,促进了草原生态的有效恢复和牧民生活水平的稳步提高。

(一)基本情况

“十二五”期间,我旗草原生态补奖政策资金共投入5.49亿元,其中国家投资5.398亿元、自治区级配套资金0.092亿元。政策覆盖了全旗11个苏木镇、13个国有农牧林场的1694.06万亩天然草原,其中禁牧1030.68万亩、草畜平衡663.38万亩,有63799户、233050农牧民从中受益,有效减轻了天然草原的放牧压力,取得了草原生态持续好转,农牧民收入明显提高,草原畜牧业稳定健康发展的显著成效。

(二)主要成效

——草原生态逐步向好。五年来,由于执行了严格的禁牧和草畜平衡制度,使我旗草原生态环境显著改善,沙化退化盐渍化趋势得到整体遏制,草原自我更新修复能力得以明显提升,生物多样性日益丰富。监测显示,2015年全旗草原植被平均盖度58.5%,比“十一五”期末提高了7.5个百分点。天然草原多年生植物种类由政策实施前的每平方米11种增加到目前的13种,优良牧草所占比重也由75.3提高到78.7%,草原地上生物产量达到每亩82.3公斤,比2010年增加了12.8公斤,草原“三化”面积比2010年减少了67万亩。

——农牧民收入水平明显提高。通过落实草原补奖政策,农牧民政策性收入提高到471.2元/人,占到人均政策性收入的53.3%左右,并通过优化畜群结构,转变生产方式,加快畜群周转,提高了生产效益,带动了全旗牧民收入水平的稳步增长。2015年全旗农牧民人均可支配收入达到12064元,是“十一五”期末2.4倍,农牧民收入水平显著提高。

——农牧民草原保护意识显著提升。随着草原补奖政策深入落实,农牧民依法维权意识明显提高,主动参与、积极推进草原承包确权工作,草牧场流转也逐步从无序向规范化转变。农牧民依法保护草原的观念从“要我保护”向“我要保护”转变,发展畜牧业生产的思路从“多养羊”向“多挣钱”转变,从“多养”向“精养”转变,牧民真正成为保护草原的主体。

——草原畜牧业基础设施不断完善。2015年,全旗人工种草保留面积达到28.2万亩,补奖区贮草棚和牲畜棚圈面积达到31.2万平方米和217.3万平方米,分别比草原补奖政策实施前增加了110.8%和25.3%,牲畜舍饲比例提高了21%。在草原补奖政策的有效带动下,过冬畜棚面积达到0.9平方米/羊单位,贮草238公斤/羊单位。草原畜牧业基础设施的不断增强,使草原畜牧业综合生产能力稳步提升,全旗肉类产量达到8.98万吨,牛奶产量稳定在9.74万吨,创牧业产值76.61亿元,比“十一五”期末增长167.3%。分别比“十一五”期末增长13.2%和51%。

(三)存在的问题

草原补奖政策实施五年来,有效推进了农村牧区各项事业的发展,但实施过程中也存在一些问题。一是补贴标准低,影响了农牧民实施禁牧和草畜平衡制度的积极性;二是草原监督管理投入不足,监管能力薄弱,缺乏长期有效管理运行机制;三是牧区基础设施薄弱,产业结构单一,后续支撑产业投入不足,发展滞后,制约了产业的转型发展。

三、总体思路、基本原则及实现目标

(一)总体思路

深入贯彻习近平总书记考察内蒙古重要讲话精神,以科学发展观为指导,牢固树立并深入贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,按照“三保一完善”,即保生态、保稳定、保供给、完善相关制度的总体要求,把生态恢复和农牧民增收作为基本方略,始终坚持草原生态保护与建设并重,生态恢复与产业发展并举,经营方式转变与精准扶贫相结合,努力增加农牧民收入。在持续巩固草原生态恢复成效的基础上,促进草原生态持续向好,提高草原生态环境质量,推动草原生态资源节约循环高效利用。

(二)基本原则

——坚持保护生态,绿色发展的原则。坚持“生产、生态有机结合,生态优先”的基本方针,推进草原各项保护制度落实,保护和恢复草原生态环境,夯实牧区经济社会可持续发展基础。

——坚持政策稳定,持续推进的原则。坚持一期补奖政策享受人群基本稳定,政策支持力度不减,奖励补贴标准不降低,配套资金不缩水,新一期草原补奖政策在一期的基础上持续稳定推进。

——坚持公开透明,补奖到户的原则。坚持政策执行全程透明,做到任务落实、资金发放、建档立卡、服务指导、监督管理“五到户(项目单位)”,不折不扣执行草原补奖资金村级公示制度,保证政策落实在阳光下运行。

——坚持因地制宜,实事求是的原则。政策落实要尊重当地草地资源的客观实际,科学划定禁牧和草畜平衡区,分类指导,有理有据确定补奖标准。

——坚持草原补奖与精准扶贫相结合的原则。草原生态严重退化区也是我旗精准扶贫的重点地区,草原补奖政策向贫困地区倾斜,将政策红利更多的惠及贫困人口,改善生产生活条件,实现生态补偿脱贫一批的政策目标。

——坚持政策落实与深化改革,推进草原畜牧业生产经营方式转变相结合的原则。进一步深化牧区改革,加快推进草原确权承包工作,充分利用草原确权承包成果,加大草原畜牧业基础设施建设投入,扎实推进农牧业产业化经营,促进社会主义新农村新牧区建设。

(三)实现目标

通过实施草原补奖政策,全面落实禁牧和草畜平衡制度,完善草原确权承包和基本草原划定工作,依法保护草原。力争到“十三五”期末,使全旗草原平均植被盖度稳定在60%左右,保持草原生态环境持续好转,质量明显改善,草原生态战略地位进一步突出;加快推动草牧业生产经营方式转变,提升绿色有机畜产品供给水平,促进农村牧区经济可持续发展;全力抓好精准扶贫工作,不断拓宽贫困户增收渠道,稳步提高贫困户收入水平,按期实现所有贫困户脱贫,为加快建设生态文明、全面建成小康社会、打造北部生态安全屏障、维护民族团结和社会稳定作出积极贡献。

四、实施范围及分区

(一)实施范围

新一轮草原补奖政策涉及14个苏木镇、13个国有农牧林场,涉及草场总面积1812.1万亩。凡持有草原承包经营权证或签订了草原承包经营合同的农牧民、国有农牧林场的员工均可以享受草原生态补奖政策。

(二)分区

在新一轮草原补奖政策落实过程中,我旗以2016年草原确权承包数据为依据,将全旗草原全部划为禁牧区。划定为禁牧区的草原执行严格的禁牧政策,全年不得放牧利用,五年为一个禁牧周期。

五、草原补奖政策内容及标准

(一)自治区草原补奖政策内容及标准

禁牧补助:划定为禁牧区的草原,中央财政对履行禁牧义务的农牧民按照每年每亩7.5元×标准亩系数的测算标准给予禁牧补助。

(二)扎鲁特旗草原补奖政策内容及标准

禁牧补助:划定为禁牧区的草原,每年每亩按7.50元×系数1.288=9.66元/亩的标准给予禁牧补助。

(三)扎鲁特旗财政配套政策

120名草原管护员的工资每人每年暂定为3万元,共需360万,其中自治区补贴180万元,其余180万元由市、旗财政配套解决。

六、草原补奖政策落实方案

(一)任务分配

“十三五”期间,全旗需完成新一轮草原补奖任务1812.1万亩,全部为禁牧区,需禁牧补贴资金17505万元。共包括道老杜苏木、乌力吉木仁苏木、查布嘎图苏木、前德门苏木、格日朝鲁苏木、巴雅尔图胡硕镇、乌兰哈达苏木、阿日昆都楞镇、巴彦塔拉苏木、巨日合镇、香山镇、鲁北镇、乌额格其苏木、嘎亥图镇、香山农场、乌额格其牧场、嘎达苏种畜场、阿日昆都楞种畜场、罕山林场、好老林场、海日罕林场、满都呼林场、巴彦芒哈林场、鲁东林场、伊和林场、巴彦查干林场、原种场等27个苏木镇场(各苏木镇场草原补奖任务详见附件2)。

(二)减畜计划

以各地区2016年牧业年度大小畜存栏数为依据,在搞好草畜平衡核算的基础上,并综合考虑禁牧区各养殖户的饲养能力,提出各区域2016年度的减畜计划。

禁牧区:现存栏大小畜389.88万羊单位,需减畜194.94万羊单位、比例为50%,年末存栏194.94万羊单位。

其它年度的减畜计划根据旗草原监督管理局核定的草畜平衡测算结果另定。各年度减畜计划必须在当年的10月31日前完成。

(三)具体要求

1、进一步简政放权,明确实施主体。新一轮草原补奖政策坚持任务、资金、目标、责任、办法“五到旗县”的原则,明确旗县为政策实施主体和责任主体。旗县依据自治区的实施指导意见,结合本地实际,制定新一轮草原补奖政策实施方案,将任务、资金逐级分解落实到镇、村、户,并做好政策落实的督促检查管理。

2、继续采用标准亩系数,实现政策受益区域平衡。为了保证草原补奖政策落实的公平合理,充分体现一期政策成效,以一期补奖的五年平均产草量为基数,测算出全旗标准亩系数,据此落实各苏木镇场的任务和资金。

3、实行草原专职管护员制度,加大监管力度。按照有关规定和程序,统一聘用专职草原管护员,全旗计划招聘草原管护员120人,由旗草原监督管理局统一管理,协助草原执法人员做好禁牧、草畜平衡的监管工作。

4、补奖资金与履行责任挂钩,建立奖惩制度。草原补奖资金兑现与受益户禁牧和草畜平衡制度履责及减畜情况相挂钩,对于执行禁牧和草畜平衡不到位、未按时完成减畜计划的,除按规定进行罚款外,还要扣发或停发其部分补奖资金,对于严格执行禁牧和草畜平衡制度及减畜计划的给予奖励。

5、切实推进草原确权承包工作,利用草原确权承包成果。我旗已按照自治区《草原确权承包方案》规定,于2016年全面完成了草原确权承包工作,并顺利通过自治区验收,为草原补奖政策有效落实打好了基础。本轮草原补奖即按草原确权承包面积执行。

6、鼓励依法有序流转,明确受益主体。纳入到禁牧区和草畜平衡区的已流转草原,也要严格执行相应的禁牧和草畜平衡制度,其禁牧补助和草畜平衡奖励应归原承包人。依法转让的,其禁牧补贴或草畜平衡奖励应归受让方。

7、严禁国家公职人员非法享受草原生态补奖政策。各地在落实草原补奖政策时,要坚决禁止国家公职人员利用职权非法占用草原,并以任何形式享受草原补奖政策,侵占牧民利益。

(四)资金兑现办法

根据各地区禁牧和草畜平衡制度执行情况以及减畜情况,将补奖资金通过“一卡通”形式发放到户。

(五)禁牧和草畜平衡制度落实监督管理办法

全旗对禁牧和草畜平衡工作实行目标化管理,纳入苏木镇场年度考核内容。旗人民政府与苏木镇场、苏木镇场与嘎查村分场每年逐级签订禁牧和草畜平衡责任状。

集体所有草原由苏木镇人民政府组织嘎查村委员会,与草原承包经营者签订禁牧责任书或者草畜平衡责任书,落实禁牧和草畜平衡的具体内容。

全民所有草原(即国有草原)由旗人民政府组织草原使用权单位(即国有农牧林场),与草原承包经营者签订禁牧责任书或者草畜平衡责任书,落实禁牧和草畜平衡的具体内容。

禁牧责任书或草畜平衡责任书签订后,由旗草原监督管理局备案。

在禁牧区内放牧或违反草畜平衡规定超载放牧的,由草原监督管理机构按照《内蒙古自治区禁牧和草畜平衡监督管理办法》(内政办发〔2015〕133号)及《扎鲁特旗加强草原生态保护与管理暂行规定》(扎政字〔2016〕66号)的规定予以处罚。

七、管理措施

(一)加强组织领导。为了加强新一轮草原补奖政策的领导,旗政府成立草原补奖政策工作领导小组,领导小组办公室设在旗农牧业局。领导小组负责研究制定有关方针政策,协调相关部门密切配合,全力做好新一轮草原补奖政策和重大事项的落实工作。领导小组办公室负责落实领导小组重大决策,编制实施方案,处理日常事宜。各地也要成立相应的工作机构,构建自上而下的组织保障体系,层层签订责任状,形成一级抓一级、层层有人管、事事有人办的新一轮草原补奖政策落实工作机制。

(二)加大宣传力度。加大新一轮草原补奖政策宣传力度,通过广播电视、报刊杂志、手机网络等多元化的新闻载体,以及进村入户宣讲培训、发放政策明白纸等多种形式,广泛宣传解读新一轮草原补奖政策,让广大基层干部、农牧民充分知晓新一轮草原补奖政策内容,做到家喻户晓、人人皆知,保证政策平稳过度、全面落实。政策落实过程中,应坚持政府引导、牧民为主体的原则,充分调动牧民保护草原生态的积极性和责任感,提高牧民政策的参与度,增加牧民在政策执行过程中的话语权。

(三)强化基础工作。始终坚持任务落实到户、补助发放到户、服务指导到户、监督管理到户、建档立卡到户的“五到户”原则,规范草原补奖信息系统管理机制,扎实做好草原补奖信息系统录入,规范草原补奖政策受益人员电子档案管理工作。稳定和完善草原确权承包,依法保护基本草原,严守草原生态红线。一是完善草原确权承包。草原确权承包工作存在问题的地区要加大工作推进力度,尽快全面完成草原确权承包补充完善工作,建立责权清晰、管理科学的草原承包经营运行机制,并建立苏木镇场、嘎查村分场和农牧户三级草原确权承包档案。二是规范档案管理工作。各地要严格按照归档期限按时立卷归档,并且对各类档案进行科学分类整理,做到归档文件材料完整、系统、准确,实现工作有档可查、检查有档可依的目标。三是加强信息录入工作。各地要明确专人管理,保证信息管理系统中的补奖资金、草原承包面积、任务、户数与实际发放情况相符,及时准确完成补奖信息填报工作。

(四)强化资金管理。一是建立健全草原补奖资金管理规章制度,规范资金使用和管理。由旗财政部门合同农牧部门根据草原补奖政策资金分配情况,设立草原补奖资金专账,并下设各项资金明细账户,分别核算,专款专用。补奖资金要严格通过“一卡通或一折通”及时发放到农牧民手中,并在卡折中明确资金项目名称。各苏木镇场补奖资金发放形成结余的,需及时向旗财政、农牧部门上报资金结余情况,不得擅自调剂或挪用。二是执行政策落实“季报”制度。由草原补奖办公室负责任务落实情况的统计汇总上报,财政部门通过“一卡通”系统,时时监控草原补奖资金的兑现到户情况,并在每个季度形成专报。三是多方筹集配套资金。现有的草原生态保护建设预算内资金要继续留用,并逐年增加投入,与中央资金形成政策合力,确保草原补奖政策的顺利实施。旗政府每年将组织相关部门对政策任务和资金落实情况进行监督检查。

(五)加强技术指导。由旗农牧业局牵头,旗草原监督管理局负责指导各地禁牧和草畜平衡制度落实、牧户信息调查及录入、专职草原管护员管理、补奖资金奖惩兑现、补奖区草原定位上图及草原补奖绩效考核工作;旗草原工作站负责指导各地草原鼠虫害防治、人工种草及饲草料加工调制等草原保护建设工作;旗农村牧区经济管理局负责对补奖区农牧民生产生活变化情况进行动态监测,确保草原补奖政策取得实效。

(六)加强草原监督管理。进一步建立健全草原监督管理体系,尽快配备嘎查(村)级专职草原管护员,形成旗、苏木、嘎查三级草原监管体系。草原监督管理部门要充分发挥保护草原、维护畜牧业生产秩序的保驾护航作用,严格执行《中华人民共和国草原法》、农业部《草畜平衡管理办法》、《内蒙古自治区草原管理条例》、《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》以及《内蒙古自治区禁牧和草畜平衡监督管理办法》等法律法规和规定,加强与司法机关的沟通协调,不断完善草原行政执法与刑事司法衔接机制,畅通涉嫌犯罪案件移送渠道,加大对违规偷牧、超载过牧、移场放牧、违法征占用、滥采乱挖等破坏草原行为依法查处力度。

(七)加强绩效考核工作。进一步完善草原补奖政策实施成效监测评估制度,从生态恢复、生产生活、草原畜牧业转型升级等三个方面着手,围绕新一轮草原补奖政策目标,细化监测指标,明确数据时效,采取科学的监测评估方法,及时掌握监测评估结果,分析政策落实存在问题,及时解决,确保政策落实不走样,取得实效。由旗草原补奖政策落实工作领导小组牵头,组织相关部门继续开展草原补奖政策落实绩效考核工作,在完善原有绩效考核管理办法的基础上,以资金兑现、生态恢复及监督管理三项指标为主,对获得合格以上评价等级的苏木镇场,按照排名,综合考虑草原面积、工作难度等因素安排草原补奖后续产业项目,对不合格的地区不予安排奖励项目。旗政府将草原补奖政策绩效考核成绩纳入到年度苏木镇场领导班子考核指标体系中,并作为草原资源资产离任审计和编制草原资源资产负债表的重要依据。

 

附件:1、扎鲁特旗草原生态保护补助奖励政策工作领导小组

     成员名单(2016-2020年)

   2、新一轮草原补奖政策资金任务分解表

   3、草原补奖区基本情况表(经济与基础设施)

   4、草原补奖区基本情况表(牲畜)

   5、贫困人口政策落实情况表

  

 

 

 

附件1:

 

扎鲁特旗草原生态保护补助奖励政策

工作领导小组成员名单

2016~2020年)

 

长:额尔敦夫  旗委副书记、旗政府旗长

副组长:肖   旗委常委、旗政府副旗长

员:宫国庆   旗政府办副主任、旗人防办主任

包银锁   旗农牧业局局长

徐国军   旗审计局局长

  旗财政局局长

姜永和   旗发展和改革局局长

刘增军   旗财政局副局长、开发办主任

刘国春   旗农牧业局副局长

领导小组下设办公室,办公室设在农牧业局。办公室主任:包银锁(兼);办公室副主任:刘增军(兼)、刘国春(兼);工作人员:乌仁高娃、阿如汉、斯日古楞、姚颖红。联系电话:0475~7228592;0475~7226050

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